Parachèvement de l’Union Bancaire et gouvernance de la zone Euro

Par Ollivier Bodin et Michael Vincent.

Le Conseil Européen de fin juin 2018 a à son ordre du jour le parachèvement de l’Union Bancaire et le renforcement des instruments de stabilisation de la zone Euro. De toute évidence, le climat politique en Europe ne permet pas d’envisager des avancées spectaculaires sur ces deux dossiers. Il en apparaît d’autant plus nécessaire de faire le point sur les enjeux et de dégager des pistes qui permettront de développer un point de vue progressiste sur ces questions.

piliers

Un addendum reflétant la déclaration franco-allemande de Meseberg est disponible ici

  1. État des lieux

Union Bancaire

Après le renforcement de la régulation financière suite à la crise, l’Union Bancaire, initiée en 2012, a pour objectif déclaré de renforcer la confiance au sein du système bancaire et réduire ainsi les risques d’asséchement et de fragmentation nationale du marché des liquidités, de responsabiliser les actionnaires et les créanciers et de défaire les liens traditionnels qui existent entre les budgets nationaux et des banques dont les activités transnationales dépassent largement les frontières et les États. Ces objectifs doivent être atteints en « européanisant » la surveillance bancaire ainsi que les filets de sécurité financiers permettant d’éviter que la défaillance d’une banque ne se propage dans l’ensemble de la zone et/ou ne débouche sur une crise des finances publiques d’un ou plusieurs États.

D’ores et déjà, un système de surveillance des banques (1er pilier) et de résolution de leurs défaillances (2nd pilier) est en place au niveau de l’Union Européenne. Il soumet les banques de la zone euro, de taille telle que leur défaillance risquerait de déstabiliser la zone à des règles uniformes. Depuis 2016, tous les pays de la zone euro y participent. La Banque Centrale Européenne endosse le rôle de superviseur, et a le pouvoir de déclencher des alertes et d’engager une procédure si une banque fait défaut ou est sur le point de le faire. Une agence européenne, le Conseil de Résolution Unique (CRU), est en charge de l’ordonnancement des résolutions.

Le mécanisme de résolution vise à minimiser le recours aux fonds publics et privilégie le recours aux actionnaires, aux créanciers « subordonnés » et à d’autres acteurs bancaires pour préserver les activités et fonctions critiques de la banque pour l’économie et pour protéger les créanciers privilégiés. L’existence d’un Fond de Résolution Unique (FRU) alimenté par les banques fournit un bras financier au CRU. La question des fonds mobilisables en cas de crise est d’une importance capitale. Le FRU est fixé à 1% du total des dépôts des épargnants de la zone euro à horizon 2022, dont l’argent est collecté auprès des banques via les états. Il devra donc à terme atteindre approximativement la somme de 70 milliards. Il en compte environ 20 à l’heure actuelle. Toutes les études montrent que ce montant n’est pas suffisant en cas de crise systémique, ou même dans le cas de la faillite d’une « G-SIB », pour Globally systemically important banks – institutions financières systémiquement importantes au niveau mondial, même pour une simple crise de liquidité et non de solvabilité. La France est la première concernée – BNP, SocGen, Crédit Agricole, BPCE … L’établissement d’une ligne de refinancement en du FRU par le Mécanisme de Stabilité Européen (ou son successeur) qui permettrait au FRU de jouer pleinement le rôle de prêteur en dernier ressort est en discussion et soutenu par la BCE et la France, comme indispensables pour garantir la confiance dans le système bancaire. Il semble qu’une décision de principe positive sur ce sujet pourrait intervenir au Conseil Européen fin juin.

Le parachèvement de l’Union Bancaire bute cependant aussi sur la question de son 3ème pilier : la protection des épargnants. Si les règles de protection des déposants sont harmonisées par une directive européenne, les fonds assurantiels restent nationaux. Leur mutualisation permettrait de faire face à des crises de plus grande ampleur et à mieux protéger les déposants ce qui réduirait le risque de retraits de dépôts massifs déstabilisateurs. L’Allemagne et les Pays-Bas sont les principaux pays à bloquer les avancées sur l’EDIS – European Deposit Insurance Scheme – mettant en avant le risque que les banques de leurs pays payent pour les banques de pays moins sûrs et les progrès inégaux dans l’assainissement des systèmes bancaires[1] et la persistance de niveaux élevés de créances douteuses dans les bilans des banques de certains pays[2].

Le renforcement des mécanismes de stabilisation et de croissance de la zone euro

L’un des points positifs dans les discussions actuelles est la confirmation par un nombre grandissant d’acteurs qu’il ne saurait y avoir d’Union économique et monétaire sans une palette sophistiquée d’instruments budgétaires mobilisables au niveau européen. Ni la régulation financière, ni la priorité donnée au recours au privé en cas de crise bancaire, ni la coordination des politiques économiques nationales et les règles imposées aux finances publiques nationales ne suffisent à la stabilisation de la zone Euro. Des avancées spectaculaires se heurteront cependant à la résistance d’un groupe de pays du Nord emmené par les Pays-Bas[3].

Les propositions sont de trois types et complémentaires :

  • Afin de relancer un processus de convergence entre les économies de l’UE interrompu depuis la crise en soutenant l’investissement dans les pays en retard, la Commission a proposé pour les perspectives financières à moyen terme (2021-27) un budget de 25 milliards d’Euros sur sept ans (soit, par an, 0,03% du PIB de la zone) dont la finalité serait « d’appuyer les réformes ». Dans une interview récente la chancelière Merkel a suggéré un budget « dans le bas de la fourchette des nombres de milliards à 2 chiffres » pour des investissements dans les nouvelles technologies dans les pays en retard dans ce domaine[4]. La question qui se posera est celui de la nature des conditions associées à ces transferts. Les montants proposés restent minimalistes.
  • Afin de stabiliser « automatiquement » la demande interne quand un pays est confronté à un ralentissement conjoncturel qui pèse sur ses finances publiques, la Commission a proposé la création d’une ligne de crédit qui permettrait de préserver les investissements publics prioritaires. Le ministre des finances allemand Scholz[5] a proposé dans le même ordre d’idée un mécanisme de crédit permettant à un pays de préserver les prestations chômage en cas de ralentissement conjoncturel (un mécanisme similaire existe aux États-Unis). L’enjeu sera là l’équilibre entre conditions d’éligibilité et automaticité de l’utilisation de la ligne de crédit.
  • Des discussions sont par ailleurs en cours afin d’élargir le mandat du Mécanisme Européen de Stabilité (MES), ou de son successeur. Outre, comme mentionné plus haut, la possibilité en cas crise bancaire de refinancer le « Fond de Résolution Unique » pour le cas où les ressources de ce dernier, alimentées par les banques privées, seraient épuisées[6], il s’agirait selon la proposition Merkel de doter le MSE d’une ligne de crédit à court/moyen terme mobilisable par un pays faisant face à une tension conjoncturelle de ses finances publiques.

A cela s’ajoute la proposition avancée par le Président Macron et soutenu par quelques think tanks[7] d’un saut qualitatif établissant un ministre des finances avec un budget de la zone euro et une certaine capacité d’intervention en cas de crise, mais qui n’a dans le contexte actuel que peu de chances de seulement venir à l’agenda.

  1. Les points critiques

La poursuite de la tendance à l’européanisation des interventions ne saurait cependant masquer la persistance de points extrêmement critiques portant sur la gouvernance de la politique économique. Elle s’accompagne en effet d’une dépolitisation de la gestion des crises bancaires et de dettes souveraines, de l’institutionnalisation de la préséance des pays créanciers dans les choix de politique économique et d’un risque grandissant de conflit entre le choix des électeurs nationaux et les orientations et décisions européennes en matière de politique économique. Plusieurs facteurs y contribuent.

Premièrement, la dépolitisation de la gestion et la prévention des crises bancaires résulte de la plus grande confiance accordée aux marchés pour apprécier les risques et assumer les conséquences (bailing in) ainsi que de la « technocratisation » par transfert de leur gestion à la BCE, au Conseil de résolution Unique et, comme en cours de discussion, en dernier ressort au MSE. Or, la résolution d’une crise bancaire, qu’elle soit limitée à des instituts individuels ou généralisée a toujours des effets de redistribution sur les débiteurs et les créanciers. Le système bancaire a dans chaque pays une fonction publique (paiement, intermédiation financière, y compris pour la dette publique) qui dépasse la rentabilité financière et n’est pas dissociable du territoire et du contexte institutionnel dans lequel il s’exerce. Les conséquences de la résolution d’une crise bancaire sur la cohésion sociale et l’activité économique engagent les autorités européenne et nationale de façon asymétrique. Seules les autorités nationales disposent à ce stade d’une autonomie fiscale et budgétaire permettant de préserver la cohésion sociale et les activités économiques, alors que les modalités mêmes de la résolution sont décidées au niveau européen au travers d’agences. A cela s’ajoute que l’européanisation et la technicité grandissante du sujet tendent à l’évacuer des débats démocratiques nationaux. Le mode de gouvernance vers laquelle l’Union continue à se diriger se fonde sur l’illusion que le niveau européen pourra durablement prévenir et gérer des crises financières de façon politiquement soutenable sans disposer d’une autonomie budgétaire massive lui permettant d’en accommoder les conséquences sociales et économiques (comme a pu le faire le président Obama en 2008/10). Il existe en réalité un lien indéfectible entre la finance et le politique[8].

Deuxièmement, la gouvernance du MES est strictement intergouvernementale. Comme l’expérience l’a montré, cette gouvernance renforce le pouvoir des pays créanciers et biaise le processus au détriment des populations des pays déficitaires. Cette gouvernance laisse ouverte la question de la démocratisation de la zone euro, notamment de la responsabilité collective des ministres des finances siégeant en tant qu’ « Eurogroupe » ou « Comité des Gouverneurs » du MSE pour leurs décisions qui affectent des millions d’individus alors qu’ils n’ont qu’à assumer une responsabilité individuelle vis-à-vis de leurs parlements nationaux. Les conditions d’une transformation du MES et de son incorporation dans le droit de l’UE proposées par trois députés du groupe S&D du PE[9] qui « communautariseraient » la gouvernance du MES permettraient d’atténuer ces défauts. En revanche, la proposition allemande préservera cette gouvernance.

Troisièmement, selon la proposition allemande, le MES serait doté de pouvoirs supplémentaires en matière de surveillance multilatérale, notamment pour l’évaluation de la soutenabilité de la dette publique, qui risque de faire double emploi avec le mandat de la Commission.

Quatrièmement, la « politisation » de la coordination des politiques macroéconomiques et la « flexibilisation » de la surveillance multilatérale des budgets nationaux dans le cadre du Pacte de Stabilité a bien été une priorité de la Commission Juncker. Mais le prix à payer a été une complexification et technicisation croissantes de l’évaluation des politiques (Le VADEMECUM à destination des « experts » censé expliquer le fonctionnement de ce Pacte ne comporte pas moins de 200 pages) et, surtout, au nom des « réformes à mener pour garantir un sentier de finances publiques soutenables », une intrusion de plus en plus forte du niveau européen dans l’ensemble des politiques économiques et sociales sur lesquelles les gouvernements nationaux sont en définitive jugés par leurs électeurs.

Cinquièmement, la stabilisation de la zone Euro, la discipline budgétaire ainsi que sa compétitivité continuent à former l’essentiel du cadre directeur de la coordination des politiques économiques. Cela laisse peu de place aux objectifs sociaux et de lutte contre les inégalités dont la réalisation est considérée comme dépendant pour l’essentiel du niveau national. La capacité d’agir de ce dernier est cependant oblitérée par la concurrence fiscale et en matière de réglementation sociale non maîtrisée au niveau européen.

Sixièmement, la focalisation de la discussion sur les instruments de politique macroéconomique et leur gouvernance risque de ne pas laisser apparaître sur l’écran du radar des débats sur l’évolution de la réglementation européenne qui sont déterminants pour la lutte contre les inégalités. C’est ainsi qu’une petite musique commence à se faire entendre sur un excès de réglementation financière y compris au sein de la Commission alors que l’administration Trump a relancé la concurrence réglementaire dans ce domaine aussi[10]. Autre exemple, la proposition récente de la Commission visant à faciliter les fusions, séparations et transfert des entreprises au sein du marché intérieur [11] est très faible, si non inexistante, sur le renforcement des droits des travailleurs[12].

  1. Conclusion

Dans la situation actuelle, le risque est de se laisser piéger dans un débat intergouvernemental dont les termes sont fixés les ministères des finances. Ces derniers peuvent bien disputer pour l’essentiel l’équilibre des risques et des coûts qui incomberaient à leurs finances publiques nationales respectives pour stabiliser la zone Euro. Mais la lutte contre les inégalités et la précarisation ne sera pas efficacement à l’ordre du jour européen. Il est certes nécessaire de promouvoir une approche « communautaire » et de s’opposer au renforcement de la gouvernance intergouvernementale qui se dessine car elle favorise les pays créanciers. Mais, cela ne suffira de toute évidence pas à établir les fondements d’une Europe sociale. Trois pistes de réflexion se proposent pour reforger un discours de gauche pro-européen : quel diagnostic portons-nous sur la situation sociale en Europe en portant en priorité le regard sur ce qu’ont en commun les plus vulnérables quel que soit leur lieu de résidence[13] ? Quelle est la responsabilité des politiques économiques et sociales européennes dans le creusement des inégalités (ou le responsabilité des non – politiques) et quels instruments peuvent être mobilisés dans cette lutte au niveau européen ? Quelles solidarités et quelles alliances peuvent être mobilisées à cet effet ?

Un addendum reflétant la déclaration franco-allemande de Meseberg est disponible ici


[1] Une étude récente de la BCE met en avant les avantages d’une mutualisation et conteste l’idée qu’une telle mutualisation conduirait nécessairement à ce que les banques de pays supposés plus sûrs subventionnent celles de pays qui le seraient moins.

[2] Si la crise semble être surmontée au Portugal ou en Allemagne, d’autres pays sont encore loin d’être sortis d’affaire, comme l’Italie, la Grèce ou Chypre.

[3] https://www.lesechos.fr/06/03/2018/lesechos.fr/0301383797415_reforme-de-la-zone-euro—macron-face-a-la-fronde-des-pays-du-nord.htm

[4] http://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2018/06/20180606_Blog-Post-Merkel-on-Europe-Decryption_Koenig-Guttenberg-Rasche_FR.pdf

[5] https://www.berliner-zeitung.de/wirtschaft/europaeische-arbeitslosenversicherung-scholz-plaediert-fuer-gemeinsamen-geldtopf-30603554

[6] Voir aussi l’intervention du directeur exécutif du MSE, Klaus Regling. https://www.esm.europa.eu/speeches-and-presentations/role-esm-deepening-emu-speech-klaus-regling

[7]http://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2018/01/ministrefinanceseurropeenjdi-bfr.pdf

[8] Voir Dani Rodrik, Does Europe really need a fiscal and political union https://www.socialeurope.eu/europe-really-need-fiscal-political-union

[9] https://abonnes.lemonde.fr/idees/article/2017/11/04/un-fonds-monetaire-europeen-doit-etre-un-outil-d-investissement-public-et-de-convergence-vers-le-haut_5210199_3232.html

[10] Le Directeur Général de la DG en charge des marchés financiers a ainsi déclaré lors d’une conférence le 23 mai que « Bruxelles devrait se concentrer sur l’application de l’existant et être restrictif en matière de nouvelles reéglementations »

[11] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3509_en.htm

[12] https://www.socialeurope.eu/old-fashioned-and-unfair-internal-market-policy-revisited

[13] Pour une approche de cette nature, voir : C. Hugrée, E. Penissat et A. Spire, 2017, Les classes sociales en Europe, Tableau des nouvelles inégalités sur le vieux continent, Agone (Ed .)

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