Le serpent de mer de la fiscalité européenne

Lorsque l’on fait mention de la “fiscalité” (qui concerne la gestion des taxes et des impôts), surtout au niveau européen, rares sont les termes élogieux associés à la question. Nombre de sujets polémiques semblent occultés à Bruxelles: scandale de la défiscalisation abusive au Luxembourg, l’influence des grands multinationales sur la Commission européenne et auprès des parlementaires européens à grands coups de millions dépensés en lobbying féroce, la taxe sur les transactions financières qui ne se concrétise toujours pas… A la vue des chantiers inachevés la question de la fiscalité européenne brille surtout…par son absence !

Pourquoi l’agenda européen semble-t-il si pauvre sur cette question ?

A priori, cette absence n’a rien d’étonnant. La compétence fiscale est réservée aux Etats membres qui en ont fait leur chasse gardée tout au long de la construction européenne. L’Union ne lève en effet aucun impôt – son budget se base sur la participation des états membres, à hauteur d’environ 1% du PIB – à l’exception près de l’impôt sur le revenu des fonctionnaires européens, qui revient directement aux institutions européennes pour assurer leurs frais de fonctionnement.

L’objectif principal du marché intérieur, sur lequel les traités européens se fondent comme principe indéfectible, est d’assurer la libre circulation des marchandises, des services et des capitaux au sein de l’Union. Le traité de Lisbonne pose ainsi le principe de neutralité fiscale dans les échanges au sein de sa communauté – le corollaire étant que la fiscalité pourrait fausser ces échanges, par exemple au bénéfice d’un pays appliquant une  TVA plus basse pour attirer les consommateurs.

Le postulat de base est que la convergence fiscale serait mécanique – et n’a donc pas besoin d’être imposée – conséquence du phénomène de concurrence : puisque la circulation des biens et des services est libre, la fiscalité devrait suivre.

L’harmonisation fiscale entre les Etats membres de l’Union : autonomie du national

Force est de reconnaître qu’en pratique, cela ne passe pas aussi simplement. Pour éviter les arbitrages, les Etats membres ont décidé d’harmoniser leur taxation indirecte. Cependant, harmonisation ne veut pas dire uniformisation : les taux ne sont pas identiques dans tous les pays de l’UE. Pour la TVA par exemple, chaque pays possède un taux de TVA « standard » d’au moins 15 % et un (ou deux) taux réduit(s) – qui par exception est fixé à un taux réduit par rapport au taux normal – d’au moins 5 %, qui ne s’applique qu’à certains produits et services considérés comme essentiels (produits alimentaires de base, eau, gaz et électricité) et les biens culturels (livres, entrées pour les musées) En pratique, les taux standards varient de 15 % (Luxembourg) à 27 % (Hongrie) soit presque du simple au double au sein de la zone euro. En France, le taux de TVA normal est de 20%, le taux réduit de 5 % depuis janvier 2014.

Toutefois les Etats n’ajustent pas leur TVA comme bon leur semble : aucun pays ne peut modifier ses taux de manière unilatérale. Un Etat membre qui souhaite baisser sa TVA doit d’abord obtenir l’accord de l’ensemble de ses partenaires européens, le traité de Lisbonne prévoyant que les décisions sont prises à l’unanimité sur ce sujet spécifique. Pourquoi ? Les institutions de l’UE ont veillé à ce que les biens ne soient pas taxables plusieurs fois : dans le pays d’origine et dans le pays de consommation en fixant un lieu de taxation et un taux minimal pour certains biens et services. Par ailleurs l’objectif est de maintenir une cohérence dans l’ensemble européen sans encourager la compétition entre les membres par des leviers fiscaux qui puissent être plus avantageux que celui de leurs voisins.

Cas pratique : La baisse de la TVA sur la restauration en France en 2009

Le cas de la baisse de la TVA sur la restauration en France mise en place sous la présidence de Nicolas Sarkozy en 2009 est emblématique des négociations qui ont lieux à Bruxelles entre les Etats membres et le partenariat opéré avec la Commission européenne.

Nous l’avons détaillé plus haut, toute variation du taux de TVA dans un Etat membre doit être validée à l’unanimité par les membres du Conseil européen (autrement dit par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne). Suite à la demande de la France, la première institution à s’exprimer sur ce sujet a été la Commission européenne, considérée comme la garante de l’intérêt supranational, le 15 juin. Plutôt laxiste, la Commission a affirmé qu’elle avait toujours été « prête pour de la flexibilité si cela ne crée pas de problème pour le marché intérieur ». A l ‘époque la Commission se penchait sur la possibilité de rendre aux Etats leur indépendance sur la fixation des taux de TVA pour les services non touchés par la concurrence.

Pour baisser la TVA sur la restauration en 2009, la France a dû se tourner vers ses partenaires économiques pour obtenir l’aval des autres pays membres de l’UE. L’administration Sarkozy avait alors ouvert un chantier initié sous Jacques Chirac mais enterré face à l’opposition du bloc libéral européen constitué de l’Allemagne, la Suède et le Danemark. Adoptée en Juillet 2007 à la suite de lourdes négociations, la mesure a été applicable dès 2009. Au final, il aura fallu 9 ans entre la première proposition de la réduction de la TVA sur la restauration et son application effective.

Ainsi les négociations aboutissent, mais le bas blesse quant au fonctionnement opaque du Conseil européen, la Commission jouant le rôle de facilitateur de compromis quand elle n’est pas à l’initiative de propositions.

Comme les décisions en matière fiscale se prennent à l’unanimité au Conseil des ministres, les avancées en la matière sont faibles. Le Conseil, c’est l’organe où par excellence, l’inertie dans le mode de décision subsiste. Les Etats défendent leurs intérêts nationaux – contrairement à la Commission qui a en partie la charge d’assurer fonctionnement du marché intérieur au profit de l’intérêt supranational. Reste donc à savoir si cette harmonisation fiscale se fera par le haut ou par exercice de la concurrence entre les pays.

Impôt sur les sociétés : un nouveau chantier prometteur

Le chantier de la fiscalité européenne progresse cependant sur la question des impôts sur les sociétés. A la rentrée 2016, la Commissaire à la concurrence Margrethe Vestager est partie en croisade contre l’entreprise américaine Apple et l’Irlande où son siège européen est implanté pour bénéficier de la fiscalité avantageuse du pays.  La compagnie a été condamnée à rembourser 13 milliards d’euros à Dublin pour aides d’Etat illicites. Cette charge est salutaire, puisque la Commission Juncker est en train de reprendre l’initiative, en favorisant un agenda politique ambitieux dénotant de l’immobilisme du conseil européen, en s’assurant de construire des conditions favorables – une bonne réception de l’opinion publique, surtout depuis les scandales des LuxLeaks et des Panama Papers – pour éviter un blocage de ces mesures, impopulaires chez certains gouvernements.

La Commission s’attelle actuellement à construire une ébauche d’union fiscale, contenant de nombreuses propositions notamment contre l’évasion fiscale. Le pilier de cette politique a été dévoilé en octobre 2016 : l’« Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés » (ACCIS). L’objectif ? Proposer un régime d’imposition unique au sein de l’Union pour que les sociétés qui exercent des activités transfrontalières puissent calculer leur résultat imposable, plutôt que de multiplier les différents régimes, propres à chacun des Etats membres. Un tel projet permettrait de réaliser des progrès notables en matière de lutte contre la concurrence fiscale.

Il s’agit d’une proposition ambitieuse, mais difficile à négocier puisque loin de faire l’unanimité chez les Etats membres.  L’Irlande s’y est déjà opposé invoquant un manque à gagner pour les finances du pays qui la contraindrait à réduire substantiellement les dépenses publiques.

En matière de politique fiscale, la règle est encore trop souvent « un pour tous et chacun pour soi ».

Valérie Pivan et Michael Vincent